暨南大学周边有一个位置叫石牌村，是广州第一大的城中村之一，很繁荣。前两年有一个美食节目探访村中全家卖鸭仔饭的小店，东西好吃还廉价，一份只卖12元。中年boss看上去十分朴实，主办人问他：“挣得很少吧？”他说：“挣得少，可是咱生活得很开心。由于咱本人……咱叮嘱你，咱也是有……非是好多钱啦，有10栋房子可行收租。”主办人一脸“怪不得”的样子，对着镜头哈哈大笑起来：“为何可行卖12元？由于他有10套房子可行收租！”boss平静地纠正他：“是10栋房哦，非是10套房哦，10栋房，一栋有7层。”主办人的大笑，被这突如其来的70层楼拍扁在了脸上……《置身事内：华夏政府与经济进行》，兰小欢 著，世纪文景｜上海国民出版社2021年8月出版 好多人都有过幻想：要是老家的房子和地能搬到北上广深就好了。皆是地，人家的怎样就那末值钱？区区三尺土地，为何一朝变成房本，别人就得拿大半辈子的收入来换？再穷的国度，也有大片土地，土地自身其实不值钱，值钱的是土地之上的经济运动。若土地只能用以种小麦，价格便局限，可若能迷惑来工商公司和能人，价格想象的体积就会被开启，笨重的土地就会展现出没有与伦比的优势：它不会搬动还不会消失，天然符合做典质，做各式资本买卖的压舱标的，身价当然飙升。土地资本化的魔力，在于可行挣脱物理属性，在抽象的意义上买卖承诺和期望，将往日的储蓄、此刻的收入、未来的前途，统统汇聚和封存留一小片土地上，使其价格暴增。因此发生的能量不亚于科技进步，支撑起了产业化和都市化的庞大投资。经济进行的奥秘之一，正是把有形产业转变成为此种抽象资本，从而聚合跨越体积和时间的资源。（秘鲁经济学家赫尔南多·德·索托（HernandodeSeto）的名著《资本的秘密》对资本的属性有极好的论述。）上一章推荐了都市政府如何平衡产业用地和商住用地供给，一手搞“产业化”，一手搞“都市化”，用土地运用权让与费撑起了“第二财政”。但这类一笔一笔的让与买卖其实不能十足表现土地的金融属性。位置政府还可行把与土地相干的未来收入资本化，去获取贷款和各样资金，将“土地财政”的范围成倍放大为“土地金融”。本章第一节用实例来解释这类“土地金融”与政府投资形式。第二节推荐这类形式的弊端之一，即位置政府不停加剧的债务压力。与政府债务相干的各项改革中也涉及对官员评价和鼓励体制的改革，因而第三节将开展剖析位置官员在政府投融资进程中的角色和举止。第一节城投企业与土地金融实业投资要比金融投资繁杂得多，除了考量时间、利率、风险等根本因素之外，还要料理现实中的种种繁杂概况。基金经理从股票市场上买入千百个散户手中的股票，和地产开发商从一片土地上拆迁掉千百户人家的房子，尽管同样皆是购置产业，都算投资，但操作难度十足不同。后者若无政府介入，基本干不成。实业投资平常是个延续的进程，须要不停投入，每个阶段打交道的对象不同，所需的不业余和资源不同，要料理的事务和关连还不同。任一阶段出了纰漏，都会作用全个名目。就拿盖全家超市来讲，前期的土地拆迁、中期的开发建造、后期的招商运营，涉及不同的不业余和事务，常常由不同的主体来投资和运作，既要考量名目全体的延续性，也要料理每一阶段的特殊性。我们国家政府不仅具有都市土地，也掌控着金融体系，当然会以各式形式参加实业投资，不可能置身事外。但实业投资非是交易股票，不行随时退出，且投资进程常常不可逆：未能达成或未能寻常运行的名目，前期的投入可能血本没有归。是以政府一朝下场就不容易抽身，常在不得不深度干预。在很长一段时代内，华夏GDP增添的最重要的能源来源投资，这类增添形式势必伴随着政府深度参加经济运动。这类形式能否有用率，取决于经济进行阶段，本书下篇将深入研究。但咱们起首买了解政府究竟是怎样做投资的。本节聚集土地开发和根基设备投资，下一章再推荐产业投资。位置政府融资平台：从成都“宽窄巷子”提起法律划定，位置政府不行从银行贷款，2015年此前还不应允发行债券，是以政府要想借钱投资，须要成立专门的企业。（华夏国民银行制订的《贷款通则》中对借款人资格作了严刻限定，排除了位置政府。1995年版的《预算法》划定位置政府不得发行债券，2014年修订版则应允省级政府发债。）这种企业大皆是国家所有独资公司，通常统称为“位置政府融资平台”。这种名称突出了其融资和负债功效，是以经济学家和财经媒体在谈及这点企业时，总是和位置债务联系在一同。但这点企业的正规名称可非是“融资平台”，而大都有“建造投资”或“投资开发”等字样，突来自身的投资功效，因而也常被统称为“城投企业”。例如芜湖建造投资局限企业（奇瑞车子大股东）和上海都市建造投资开发总企业（即上海城投团体），皆是本地国资委的全资企业。另有少许企业专门开发旅行风景区，名称中通常有“旅行进行”字样，例如成都文化旅行进行团体，也是成城市政府的全资企业，开发过著名风景区“宽窄巷子”。“宽窄巷子”这种名目，投融资构造相比容易，从立项开发到运营治理，由政府和国企一手包办。“宽窄巷子”处于历史文化庇护地域，开发进程涉及庇护、拆迁、修复、重建等繁杂难题，且投资金额相当大，周期很长，盈利前景还不明朗，民营公司难以料理。因而这种名目从2003年发动于今，一直由两家市属全资国企一手操办：2007年此前由成都城投团体负责，以后则由成都文旅团体接手。2008年景区开放，一边运营一边接着开发，直到2019年6月，首期开发才正规达成，整整花了16年。从文旅团体接手最初算，总共投入约6.5亿元，此中既有银行贷款和自有收入，也有政府补助。成都文旅团体具备政府融资平台类企业的典范特征。第一，它持有从政府取得的大批土地运用权。这点产业价格不菲，再加上企业的运营收入和政府补助，就能撬动银行贷款和其它资金，实现迅速扩张。2007年，企业刚成立时注册资本仅5亿元，主业便是开发“宽窄巷子”。2018年，注册资本已达31亿元，产业204亿元，下属23家子企业，名目好多。（相干数据来源企业发债时披露的消息和报表，读者可行到上海清理所网络下载。）第二，盈利情况依赖政府补助。2015—2016年，成都文旅团体的净利润为6600多万元，但从政府接收到的各样补助总额超越2亿元。补助种类五花八门，除税收返还之外，另有归入公共预算的专项补助。例如成城市公共预算内有个旅行资产支持基金，2012—2015年间，每年补助文旅团体1亿元以上。政府还可行把土地运用权有偿让与给文旅团体，再以某种名义将让与费原数返还，作为补助。（2009年末，成城市财政局把对于“宽窄巷子”历史文化庇护区名目的一笔土地出让金3769.82万元，以“补助收入”的方式全额返还给了文旅团体，专项用于“宽窄巷子”名目的宣传推广。）2015年新《预算法》请求清算各式补助。2017—2018年，文旅团体的净利润近1.4亿元，补助则下调到不足4000万元。盈利情况依赖政府补助，能否便是没效能？不行一概而论。融资平台企业投资的许多数名目都有根基设备属性，名目自身盈利能力不强，不然也就没有需政府来做了。这种投资的回报不行只瞧名目自身，要算上它拉动的经济效益和社会效益。但说归说，这点“大账”怎样算，争议相当大。经济学的福利剖析，作为一个推理逻辑有些用处，但从中估算出的详细数字其实不可靠。2009年初，咱首次去“宽窄巷子”，那时仍是个新风景区，人其实不多。2016年夏天，咱第两次去，这边曾经成了著名风景区，人山人海。依据文旅团体近几年披露的财务数据，“宽窄巷子”每年接待游客2000万人次，团体营收八九千万元，净利两三千万元，且增速很快，经济效益很好。但就算无净利甚而损失，这名目就失败么？也难说。2000万游客就算人均花费50元，每年10亿元的体量也是个差不多可以的小经济群。况且还拉动着附近商业、餐饮、交通的繁华，社会效益还不错。对政府和老百姓来讲，这或许比名目自身的盈利能力愈加要紧。第三，政府的隐性担保可行让公司大批借款。银行对成都文旅团体的授信额度为176亿元，而文旅团体发好的债券，评级也是AA+。该企业能否应有那么高的信用，见仁见智。但市场通常以为，融资平台企业背后有政府的隐性担保。所谓“隐性”，是由于《担保法》划定政府不行为融资平台提供担保。但本来政府不停为融资平台注入各样产业，市场当然以为这点企业不会破产，政府不会“见死不救”，是以风险很矮。“宽窄巷子”这种名目相比特殊，许多数相似的都市休闲娱乐名目其实不涉及大批历史建筑的修复和庇护，开发进程也没那么繁杂，可行由民营公司达成。例如遍及全中国的万达广场和著名的上海新天地（另有武汉天地、重庆天地等），皆是政府一次性出让土地运用权，由民营公司（万达团体和瑞安团体）开发和运营。本地的融资平台企业通常只参加前期的拆迁和土地梳理。用术语来讲，一块划出去的“生地”，平整清算后才能成为向市场供给的“熟地”，这种进程称为“土地一级开发”。“一级开发”投入大、利润低，且涉及拆迁等繁杂难题，通常由政府融资平台企业达成。以后的建造和运营称为“二级开发”，大都由房地产企业来做。产业园区开发：苏州产业园区vs中国美满从运营形式上看，成都文旅团体有政府融资平台公司的明显特色，但许多数融资平台的主业非是旅行开发，却是产业园区开发和都市根基设备建造。产业园区或开发区在我们国家遍地开花。2018年，国度级开发区共552家，省级1991家，省级之下不计其数。（数据来源《2018年华夏开发区审查公告目录》，由发改委和科技部等六部门结合发表。）苏州产业园区是范围第一大也是最成功的国度级开发区之一，占地27平方千米。2019年，园区GDP为2743亿元，公共财政预算收入370亿元，经济体量比好多地级市还大。（数字来源苏州产业园区管委会主页。咱的家乡包头市，人数为290万人，2019年的GDP也唯有2715亿元，公共预算收入只是152亿元。）如许大范围园区的开发和运营，当然要比“宽窄巷子”繁杂得多，参加企业许多，主力是两家国企：兆润团体负责土地梳理和根基设备建造（土地一级开发），2019年底刚到市场的中新团体负责建造、招商、运营（土地二级开发）。兆润团体（全称“苏州产业园区兆润投资控股团体局限企业”），便是全家典范的融资平台企业。这家国家所有公司由园区管委会持有100%股权，2019年注册资本169亿元，主业务务是典范的“土地金融”：管委会把土地以资本方式干脆注入兆润，由它做拆迁及“九通一平”等根基开发，将“生地”变成可供运用的“熟地”，再由管委会回购，在土地市场上以招拍挂等方式出让，售给中新团体这样的公司去招商和运营。兆润团体可行用政府注入的土地去典质贷款，或用未来土地出让受益权去质押贷款，还可行发债，而还钱来自便是管委会回购土地时支付的让与费及各式财政补助。兆润团体手中土地好多，在高峰期的2014年末，其长久典质借款超越200亿元，质押借款超越100亿元。（数据来源兆润团体发债的募集讲明书和相干评级公告。兆润团体的营业有好多，除开发园区土地之外，也开发房地产。）与成都宽窄巷子或上海新天地这样的商业名目比较，开发产业园区更像根基设备名目，投资金额大（由于面积大）、盈利低，大都由融资平台类国企主导开发，以后交给政府去招商引资。而招商引资是否成功，取决于地域经济进行水准和营商环境。像上海和苏州产业园区这类位置，优秀公司云集，是以招商的要点是“优中选优”，力争更好地聚合当地资产资源和相比优势。咱去过苏州产业园区三次，每一次都感概其整洁和绿化环境，不像一种生产业公司云集的位置。2019年，园区进出口总额多达871亿美元。虽说其飞速进行借了长三角的东风，但运营水准如许之高，园区管委会和几家最重要的国企功不可没。而在好多中西部市县，招商就难题多了。地理位子不好，经济进行水准不高，政府财力和人工都局限，除了少许土地，没甚么家底。因而有些位置直接就划一片地出去，十足依靠民营公司来开发资产园区，甚而连招商引资也一并委托给这点公司。这种民企的代表是中国美满，这家到市场企业的焦点经营形式是所谓的“产城联合”，即同一时间开发资产园区和房地产。容易来讲，政府划一大片土地给中国美满，既有产业用地，也有商住用地，面积相当大，常以“平方千米”为度量单位。中国美满不但负责拆迁和平整，也负责二级开发。在让该企业声名大噪的河北固安高新区名目中，固安县政府签给中国美满的土地总面积超越170平方千米。2017年第11期《财新周刊》对中国美满做了深度报导，称其为“造城者”，不算夸张。产业园区开发不容易盈利。招商引资本就难题，而想培养一种园区，须要导入一大量公司，进程愈是旷日持久，是以中国美满赚钱最重要的靠开发房地产。所谓“产城联合”，“产”是旗帜，“城”是要点，须要用卖房赚到的快钱去扶持资产园区运营。依照过程，政府委托中国美满做住宅用地的一级开发，以后这片“熟地”要还给政府，再以招拍挂等公布形式出让给中签的房地产公司。如果在这一步骤中中国美满没能把地拿回来，也就赚不到房地产二级开发的大钱。但据《财新周刊》报导，在实质操作中，主导一级开发的中国美满是近水楼台，其它公司不容易参加其资产园区中的房地产名目。用房地产的盈利去反哺资产园区，这听起来很像第二章所描画的政府“土地财政”：一手便宜供给产业用地，招商引资，换取税收和就业；一手高价供给商住用地，取得卖地收入。但政府“亏本”招商引资，图的是税收和就业，可作为民企的中国美满，又能从产业园区进行中获得甚么呢？谜底是它也可行和政府分享税收收益。园区内公司缴纳的税收（位置留存部分），减去园区运营支出，中国美满和政府可按约定比重分成。依照法律，政府不行和公司干脆分享税收，但可行购置公司效劳，以资产进行效劳费的名义来支付约定的分成。政府付费运用私营公司开发建造的根基设备（如资产园区），不算甚么新鲜事。这类形式叫“政府和社会资本合作”（Public-PrivatePartnership,PPP），由于国外，非是华夏的发明。假如非要说华夏特点，可能有二。第一是名目多，范围大。截止2020年5月，全中国入库的PPP名目共9575个，总额近15万亿元，但真实开工建造的名目唯有四成。第二个特点是“社会资本”大都非是民营公司，却是融资平台企业或其它国企，例如本节中提到的成都文旅团体、兆润团体、中新团体等。截止2019年末，在全部落地的PPP名目中，民营公司参加率只是三成，大都只做些独立名目，例如垃圾或污水料理。（与PPP相干的数据，来源财政部“政府和社会资本合作中心”网络。）像中国美满这样负责园区全体开发的民企其实不多，它塑造的河北固安高新区名目也是国度级PPP示范名目。最近两年，对房地产产业以及土地市场的节制越来越严，少许大型惯例房企也最初探寻这类“产城合一”形式，成果如何尚待观看。第二章提到，政府搞都市开发和招商引资，就像运营一种超市，须要用不同的代价导入不同的商铺，实现全体收入第一大化。政府还可行把这一整套运作都“外包”给如中国美满之类的民营公司，让后者深度参加到招商引资的职能中来。诺贝尔经济学奖得到者罗纳德·科斯（RonaldCoase）早在20世纪30年代就问过：“公司和市场的边界在哪里？”“市场假如有用，为何会有公司？”这点难题很难回答。假如追问下来，公司和政府的边界又在哪里？从纸面定义看，各式实体仿佛泾渭分明，但从实质营业和举止形式来看，融资平台类企业便是公司和政府的混合体，而民营公司如中国美满，又承受着政府的招商职能。现实全球中无定义，唯有景象，唯有环环相扣的权责关连。或许按张五常的说法，唯有一系列合约布置。要想了解这点景象，须要深入调研当事人面对的各式约束，包括能力、资源、政策、消息等，容易的政府—市场二元观，没甚么用。（作者兰小欢为复旦大学华夏社会主义市场经济探讨中心、经济学院副教授，本文摘自《置身事内：华夏政府与经济进行》一书第三章“政府投融资与债务”，全球新闻获受权转载。） 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