土地出让收入相干的改革，最重要的冲撞对象是省之下的市级与县级财政。图为2020年7月14日，没有人机拍摄的贵州省独山县耗资两亿元建起的水司楼。 视线华夏 图 2021年6月4日，财政部推出《对于将国家所有土地运用权出让收入、矿产资源专项收入、海域运用金、没有居民海岛运用金四项政府非税收入划转税务部门征收相关难题的通告》。这份成文日期为5月21日的通告请求，自2021年7月1日起，抉择在河北、内蒙古、上海等七地，以省（区、市）为单位展开征管职责划转试点；暂未展开征管划转试点地域要踊跃做好划转准备事业，自2022年1月1日起周全实行征管划转事业。国家所有土地运用权出让收入再一次映入各界视野。这笔收入广受关心，一种要紧原因在于其范围庞大，是位置政府的要紧财源，了解当前位置政府债务尤其是专项债的要害所在，也是了解位置政府土地财政和房地产市场的一种要害要素。本文将经过剖析近年数据，探讨国家所有土地运用权出让收入的分布与分权的根本概况，并探究本次改革对市县财政的作用。最重要的看法是：第一，土地出让收入范围较大，位置财政对土地出让收入依赖度较高，且东中西部普及依赖土地出让收入；第二，土地出让收入高度分权，市县级财政得到了绝许多数收入，市县级财政尤其是市级财政高度依赖土地出让收入，而中央和非直辖市的省级财政收入分成率与依赖度较轻；第三，土地出让收入的分布和分权意指着本次改革最重要的作用市县财政，一方面将有益于规范土地出让收入治理，改良房地产市场调控，另一方面，改革对市县财政的可能冲撞还不容忽视。详述如是。土地出让收入的范围与地域间分布依照财政部口径，国家所有土地运用权出让收入（下称“土地出让收入”）包括国家所有土地运用权出让金收入、国家所有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入等三项（2016年及此前还包涵新加建造用地土地有偿运用费收入）。本文也参照这一口径发展统算。图1. 全中国土地出让收入概况数据来自：财政部历年财政决算报表与预算执行汇报。 先来看全中国土地出让收入的概况。图1表达，收入额差不多可观，从2007年的7285亿元增至2010年的30397亿元，以后有所振动，但2015年后又维持上升趋向，2020年达到84142亿元。土地出让收入是政府性基金预算收入的主体，2010年全中国政府性基金收入中，土地出让收入占比为83%，2020年占比达90%；其它收入科目如都市根基设备配套费收入、彩票公益金收入和机动车通畅费收入等占相比低。从中央和位置分成来看，土地出让收入和支出差不多悉数是位置政府收支。2007年以来，位置土地收入占全中国土地收入之比一直在98%以上，2017年起甚而达到100%；位置土地支出占比也根本是同样水准。比较以下，全中国通常公共预算收入的位置占比要低得多，大约为50%；近年来有所上升，但还不超越55%。因此导致的作用是，位置财政对土地出让收入的依赖度很高。以土地出让收入与通常公共预算收入之比来衡量，2007年位置土地收入依赖度为30%，2010年已增至71%；2015年后一年年攀升，2020年达到84%。比较以下，2007年、2010年和2020年全中国土地收入依赖度为14%、37%和46%。位置土地支出与通常公共预算支出之比低于收入依赖度，但近年来也处于较高水准。图2. 各省级位置土地出让收入额与依赖度数据来自：各地财政决算与预算执行概况汇报与报表，2020年各地决算数据尚不可得。表1-3数据来自相同。 咱们也剖析了31个省、市、自治区的土地出让收入概况，发觉位置政府普及依赖土地出让收入。2019年江苏和浙江两地土地出让收入额区别达到8877亿元和8481亿元，远超出其它地域，广东和山东总金额也较大。从土地收入依赖度来看，江苏、浙江和安徽均超越1，意指着土地出让收入超越了位置通常公共预算收入；最高的浙江省,土地出让收入为通常公共预算收入的1.2倍，江西、山东、河南、湖北、湖南、广西、重庆、四川、贵州等地的依赖度也全在0.9左右，有一半地域的依赖度超出71%；唯有宁夏、内蒙古、新疆、西藏和黑龙江等地对土地出让收入的依赖度较轻。（参见图2）表1. 各地域土地出让收入的描画性统算 从三大地域来看，2019年，东部土地出让收入额明显超出中西部；但从依赖度来看，东中西部地域都普及依赖土地出让收入，中部地域尤其较高。（参见表1）与2007年比较，2019年土地出让收入各项目标显著较高。但2007至2019年加总数据的趋向与2019年根本绝对，也表达这一时代位置政府普及依赖土地出让收入。位置土地出让收入的政府间分权上述剖析最重要的是全中国和各省概况，而位置政府又分为省（自治区、直辖市）、市（地域、自治州、盟）、县（县级市、市辖区、旗）、乡（镇、苏木）等多级政府，厘清土地出让收入在各级政府之中的分配也有要紧价格。基于2006年废除农业税后“乡财县管”等改革的推进，乡镇财政的作用较弱，不予以单独探讨，在此最重要的剖析省本级与省之下市县财政的分成。全体来看，土地出让收入中，省本级的占相比低。以2019年为例，全中国31个省本级收入占悉数位置土地出让收入的比重仅有4.2%；此中京津沪渝四大直辖市源于行政和财政体系特殊，市本级占比显著较高，为36%；而其它27个地域省本级占比仅0.5%。对照可发觉，省本级土地收入占比明显低于通常公共预算收入占比。咱们还进一步剖析了2015-2018年数据，依然是同样的趋向。（参见表2）表2. 省级财政收入占位置财政收入的比重注：直辖市包括北京、天津、上海和重庆四个直辖市，其它省指的是除直辖市外的其它27个省、自治区。 这意指着，土地出让收入最重要的是省之下的市级和县级财政收入，则市级与县级财政对土地收入的依赖度将更高。表3的测算结果证实了这一推论。以2019年为例，全中国土地收入与通常公共预算收入之比为38%，中央为0.1%，位置为72%；四大直辖市市本级为32%，而其它非直辖市地域省本级仅有2.4%；直辖城区县为56%，其它地域省之下的市县财政为91%。由2015至2018年数据也可发觉，省之下市县级财政对土地出让收入的依赖度超出省本级。表3. 各级财政的土地出让收入额及依赖度 咱们进一步鉴于市级数据观看了2019年市县级土地出让收入概况。源于市级土地出让收入数据缺失惨重，咱们最重要的用基金收入数据，但2019年市级基金收入中土地出让收入占比达92%，故基金收入数据应当能很好地捕捉土地出让收入的分布。表4. 2019年市级与县级基金收入概况注：表中的基金收入分成和公共预算收入分成均指的是市本级收入占全市收入之比。悉数市级单位为333个，部分地域数据缺失，故观测值数低于333个。数据来自：各地财政决算与预算执行概况汇报与报表。 表4表达，全市基金收入依赖度均值为88%，各分位数表达，有75%的地域依赖度超越40%，一半的地域超越了84%，306个样本中有120个地域依赖度大于1，即基金收入超出公共预算收入。这再一次表达，位置财政普及依赖土地出让收入。从分成率来看，市级基金收入占全市基金收入之比的均值为39%，中位数为34%，均明显超出市级收入占全市通常公共预算收入之比，故市级财政对基金收入依赖度的均值和中位数等目标等也明显超出县乡级财政。326个数据可得的地域中有174个依赖度超出1，唯有77个地域县乡级基金依赖度大于1。因而，咱们可行推断，尽管市县级财政都高度依赖土地出让收入，但市级财政的依赖度显著超出县乡级财政。上述剖析表达，中央、省级、市县级财政的土地收入分成和土地出让收入依赖度有庞大差异，值得注意。征管改革有助规范市县土地收入治理和土地出让举止上述结果表达，各地财政普及依赖土地财政，而省级财政依赖度较轻，最重要的是省之下的市县财政高度依赖土地出让收入。这意指着，土地出让收入相干的改革，最重要的冲撞对象是省之下的市级与县级财政，中央财政和除京津沪渝外的省级财政受冲撞较小。土地出让收入金额和依赖度较高的地域，遭到的作用将尤为突出。上述通告准确指明，四项政府非税收入的征收范畴、对象、准则、减免、分成、运用、治理等政策，接着依照现行划定执行。但这其实不意指着未来不会调度。因而，本次土地出让收入征收体系改革，意指着市县财政可能面对重要作用。一方面，本次征管改革有助于规范市县财政的土地收入治理和土地出让举止。毋庸讳言，当前土地出让收入治理中依然存留少许难题。一种突出难题是预决算公布不尽如人意，导致难以深入探讨土地出让收入。上海财经大学发表的各年度《华夏省级财政透明度估价汇报》都发觉，与通常公共预算比较，政府性基金的预决算公布概况普及较差。咱们对市级数据的梳理也证实了这些。2019年，全中国333个市级行政区划中无主动公布全市和市本级土地出让收入数的地域区别达到59个和19个，甚而连深圳、杭州、南昌和南宁等要点都市全没有在决算或预算执好的相干汇报与报内外汇报全市土地出让收入数据。更早年份的数据公布概况更差，如2015年未主动公布全市和本级土地出让收入的地域区别为186个和118个。值得注意的是，尽管近年的《华夏国土资源统算年鉴》推出了省级与市级土地出让协议价款数据，但这一数据和土地出让收入差异较大。另一种突出难题是决算大幅度偏离年初预算。受数据可得性节制，咱们最重要的运用政府性基金的数据。但如前所述，土地出让收支是市级基金收支的主体，根本趋向应绝对。2019年市级数据显现，282个数据可得地域基金收入预决算偏离度（即决算数与年初预算数之比）均值为132%，有一半的地域超出116%，另有四分之一的地域超出148%；基金支出偏离度更高，均值达到189%，有一半的地域超出140%，还有四分之一的地域超出190%。按常理而言，年初预算通过党委政府和人大的来回论证和审查，理当科学规范，有用指导和约束今年预算执行，故决算不应当大幅度偏离年初预算；但实是却非如许，这惨重削弱预算的约束力和严肃性，也让得土地出让收入为主的基金预算在必定水平上脱离看管。另外，征管改革也有助于约束市县财政的土地出让举止，继而规范房地产市场。土地出让收入最重要的是商住用地的招拍挂收入，这在另一端又反应为房地产开发商的拿地本钱，地价越高，开发商的土地楼面价也越高，土地出让收入才会更高。基于楼面价是房地产本钱的要紧部分，在部分高房价地域甚而是最重要的部分，则上涨的地价对房价也有推波助澜的效用。近年来土地出让收入不停增添，从侧方反应出土地地价的上升。而某些位置政府为保持甚而推高地价，有意识地节制商住用地供应，对房地产调控形成不利作用。在原有的高度分权的体系下，土地出让全进程最重要的由市县政府部门掌控，中央和省级政府的政策传递体制较旧，可能削弱政策调控成果。而国度税务局作为中央垂直治理部门，落实中央政策愈加有力。那末，本次征管改革和延续政策，当有助于更有用实行房地产调控。不可没有视征管改革对位置财政的冲撞另一方面，源于市县财政高度依赖土地出让收入，相干改革也应注意对市县财政的作用。以地生财的土地财政是位置政府好几年来推进经济进行的要紧伎俩，近年来更联合债务杠杆进一步放大其作用。日前部分市县财政相比难题，通常公共预算最重要的用于保工资、保运行、保根本民生等“三保”支出，土地出让收入是位置都市建造等进行支出的要紧财源。财政部提交十三届全中国人大四次会议的《对于2020年中央和位置预算执行概况与2021年中央和位置预算草案的汇报》也指明，2020年预算执行和财政事业中还存留少许难题和难题：财政收入增添乏力，预算平衡难度加大，紧平衡特征进一步凸显。地域间财力不平衡，少许位置财政收支矛盾突出，部分市县财政收支运转吃紧。在此背景下，通常公共预算可能更多的是“吃饭财政”，而建造财政最重要的依托政府性基金预算尤其是土地出让收入。另外，各地近年来加大对政府性基金的统筹力度，政府性基金收入大批调整出，如河南、湖南和四川三省2019年政府性基金调整出资金区别达到987、778和690亿元，造成了对通常公共预算有力扶持。最终，土地出让收入对位置债务难题也至关要紧。其一，位置债务尤其是专项债最重要的是省之下财政承受。2020年位置政府债务余额为256615亿元，此中通常债务余额127395亿元，专项债务129220亿元，专项债最重要的是依赖政府性基金收入尤其是土地出让收入偿还。而位置专项债也最重要的是省之下的市县财政债务，故土地出让收入对市县债务还本付息至关要紧。其二，位置隐性债务也与土地出让高度相干。部分地域隐性债务风险依旧较高，而隐性债务最重要的聚集在位置融资平台企业。融资平台企业的大批营业都与土地收储和开发相干，发行城投债时多以土地为担保，而土地出让收入也是债务偿还的要紧保证；故土地出让的相干改革可能作用到平台企业经营，继而作用到隐性债务化解。基于当前部分市县财政收支矛盾突出，且债务情势严峻，债务化解依旧面临艰巨挑战，是故，相干改革应徐行缓进，使位置财政有必定缓冲期。[作者杨良松是西南财经大学财政税务学院副教授，姚姝姝、曹明碧均为西南财经大学财政税务学院硕士生。本文系“北京大学-林肯探讨院都市进行与土地政策探讨中心探讨基金资助名目”（名目号：FS10-20201101-YLS）的阶段性效果，文中看法仅代表私人。]
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